- 最近，关于减税降负的讨论迎来一波高潮。一方面，在国家倡导减税降负的形势下，税收收入不降反增，让人产生疑问。另一方面，随着个人所得税法修订后，减税效应进一步明显，每年减税约3200亿元，但同步执行的规范企业社保缴纳和社保费率将由税务部门统一征缴，则引发了对于中小企业税负的担忧
嘉宾
冯俏彬 中共中央党校（国家行政学院）经济学部教授
赵福昌 中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任、研究员
蒋 震 中国社会科学院财经战略研究院税收研究室副研究员
最近，关于减税降负的讨论迎来一波高潮。一方面，在国家倡导减税降负的形势下，税收收入不降反增，让人产生疑问。另一方面，随着个人所得税法修订后，减税效应进一步明显，每年减税约3200亿元，但同步执行的规范企业社保缴纳和社保费率将由税务部门统一征缴，则引发了对于中小企业税负的担忧。
如何看待减税降负过程中遇到的热点、焦点、难点问题？就此话题，本期圆桌邀请知名财税专家进行分析解读。
减税降负和税收增长之间并不矛盾
中国经济时报：现在很多人都比较关心一个问题：政府在大力减税降负之下，税收收入仍保持快速增长。减税降负和税收增长之间矛盾吗？作为财税专家，应该如何正确理解这一问题的？
冯俏彬：今年上半年的税收高速增长有很多原因：一是供给侧结构性改革改善了上游企业的质量与效益，大宗产品价格显著回升，这对我国以流转税为主的税收结构与税收收入有重大的向上增收效应；二是金税三期投入使用后，我国税收的征管效率明显提高，与往日不可同日而语；三是由于中央与地方财政体制改革滞后，地方财政吃紧，地方政府确有加强收入征管方面的动机与行动。
近年来，国家层面减税降负、为企业降成本的努力是毋庸置疑的，但由于体系的复杂性以及身处其中的每一个主体的反映不同，的确也形成了今天我们所看到的一方面大力减税降负而另一方面税收收入大量增加的矛盾现象。
赵福昌：包括减税降费在内的积极财政政策更加积极，是基于国内经济积极转型但不确定性犹存、国际经济复苏向好却又面临贸易摩擦冲击等多种因素综合考虑的现实选择，是当前经济环境下宏观政策的主基调。
减税降负适逢税制因素以及征管提效“对冲”税收快速增长，可以说，减负效果毋庸置疑。在“营改增”的基础上，今年又有增值税税率下调、小微企业贷款免征增值税、小微企业扩围、加计扣除提高、留抵退税以及个人所得税提高起征点和增加专项扣除等，还有9月6日国务院明确的社会保险费税务征缴及创投基金所得税等负担不变等政策，都是减税降负的积极措施，对于促进经济稳定和企业发展具有积极作用。
但是政策在执行中或市场热烈讨论中存在名义减税降负实际结果却是税负增加的情况，似乎存在一方面减税降负而另一方面却税收快速增长的矛盾问题，需要从以下几个方面来理解。
一是我国特殊的税制结构遇到特殊的经济增长状况导致的结果。我国是以间接税为主体的税制，特别是增值税占相当大的比重，对价格上涨反应敏感；而在近两年减税降负的同时，经济增长中价格因素贡献显著，供给侧结构性改革带来初级资源产品价格上涨明显，PPI由负转正，同时叠加全球经济复苏引发的大宗产品价格上涨，成为经济增长的重要因素，体现在税收数据上，2017年资源税和进口关税分别接近60%和30%的增速，远高于税收增速，这是减税背景下重要的增收因素。
二是征管完善提升了征收效率，与减税政策本身没有矛盾。征管水平提升，实际上是对管理不规范或漏洞堵塞带来的增收，比如“营改增”，之前营业税为地方税，地方有征管的弹性空间，改为增值税后，由于增值税环环相扣的链条管理机制，管理弹性不复存在，这样，减税的同时因为征管效率提升导致了增收，而这种管理弹性无法提前准确掌握和统计，难以在改革政策中百分之百作出考虑，所以这种情况下减税降负没有问题，而是征管效率提升导致了实际税收的增加。
三是减税降负的理论结果和实际效果存在差异。比如“营改增”以后的建筑业和农业，如果链条上发票抵扣完整税负降低没有问题，但实情却是这些行业在前端难以获得抵扣发票，导致理论该减的税负由于实践中的操作问题而难以到位。当然，这方面已有政策调整纠正了。
上述情况导致了减税降负政策下税收较快增长的情况，要改善这种情况，一是需要加快优化税制，提高直接税的比重，弱化税收对价格、增加值的敏感度，强化与企业盈利水平或居民财富的关联，就会与企业税负感趋同；二是提升税费改革过程中税制因素和征管提效影响的准确度，统筹考虑设计改革或减税政策。
蒋震：减税降负和税收收入的快速增长之间并不矛盾。原因有二：一是需要区分改革工具和结果两个层次的概念。很多情况下，减税降负是重要的改革工具和手段，也许会直接激发微观主体的活力，活力的激发一定程度上有助于税基扩大，而且减税降负这种工具的使用，往往会有一定的时滞性，本期税收收入的快速增长也许是得益于前期减税降负所引发的结果。事实上，在政府适用减税政策激发市场主体活力时，往往会在随后一段时间内带来税收收入的高增长，这是政策效果显现的结果。
二是各个税种的设计本身，也在一定程度上会带来税收收入增长率较高的局面，比如个人所得税的内部结构中，以工资、薪金作为主体，而工资、薪金的税率结构为七级超额累进税率，这就意味着随着个人收入的不断提高，那么适用的级距在跃升，在这种情况下，个人所得税收入增长率也许会呈现一个高水平。此次个人所得税改革后，低税率适用级距在扩大，有助于缓解这种局面。所以说，税制结构和某个税种的内部结构会影响税收收入增长率。
无须过虑个税改革减税不抵社会费税务征管“增负”
中国经济时报：个人所得税法的修订让国人为之兴奋。但也有人担忧减税措施不到位、强化社保缴费等措施，反而增加了企业和个人的负担。对此，又该如何看待？
冯俏彬：随着机构改革的深入，各地的国地税部门已基本合并完成。随着这一历史性变革，另一个重大变化也随之发生，那就是收入征管的职能主要由税务部门行使。今后，不管是税收，还是税收之外的非税、政府性基金、社保等，都要由税务部门统一行使征管职责。
从国家治理的角度来看，这一改变所蕴含的进步和积极意义是毋庸置疑的。通过这个改革，大部分的政府收入都集中到一个口子“进”，这对于企业和社会而言，可以极大地减少办理纳税、缴费的时间甚至财力成本。更重要的是，有利于各方面全面判断我国政府收入的规模与结构，假以其他的改革配套，有可能为今后控制好社会负担的总水平、提高财政部门的统筹能力、消除“黄宗曦定律”的内在发生机制作出重要而积极的贡献。
当然，非税、政府性基金、社保的统一征管毫无疑问地提高了现有的管理力度，企业的实际负担确有增加的可能。对此，要特别作好改革的配套工作，防止企业家预期的恶化，这一点在中美贸易摩擦的背景下特别重要。近期，国务院常务会议已对当前社会特别关心的三个问题作出了回应，极大地缓解了社会焦虑。
必须要指出的是，我国现行税种、税率主要确定于1994年，当时我国税收征管方面的基础条件很差，税收的征收率可能只有50%左右。当年正是基于这种低水平的征收条件，税率才定得较高。现在随着技术进步，我国税收征管的基础条件、技术水平已经大大提高，征收率已经达到80%左右的水平。今后随着大数据的应用，征收率还会进一步提高。与之相适应，较高的名义税率应当同时大幅度下降。这是财税部门应当高度重视、加快推进的一个事情。
赵福昌：无须过虑个税改革减税不抵社会保险费税务征管“增负”。我认为，第一，社会保险费税务征缴本有严格规范之义，不调整必然会加重企业负担，但综合考虑当前经济环境征管改革又不宜增加企业负担。第二，应注意政策选择中的激励约束问题。征管改革效率提升但又不增加企业负担而带来的降费率空间，宜与社会保险统筹改革结合起来，根据降费空间大小，着力做实基数降低费率，在改革之中促进费率统一，促进据实规范征管提升公平性，具有一石多鸟之功效。
蒋震：我们需要明确我国税制改革的方向，就是税制结构仍然以增值税等流转税为主体，个人所得税等直接税占比事实上是较低的。所以说，一个重要的改革思路就是，降低增值税等流转税负担，扩大个人所得税等直接税征税范围，寻求税制结构的优化。这种税制结构的优化、调整，是受到内在客观规律影响的。随着市场经济体制的不断完善，要求降低增值税等流转税比重，这是因为增值税的征税环节是商品和要素的流转环节。一个理想的增值税能够发挥中性作用，避免对市场资源配置过程造成不当干预，然而，在实际税制运行中，增值税的存在往往是非中性的，会一定程度上影响市场资源配置的过程。从2012年起，开始了营业税改征增值税试点，直到2016年5月，营改增全面完成。这项改革的重要功能就是增强税制中性，降低流转税体系对市场资源配置效率的扭曲和影响，事实上取得了非常显著的成就。未来，增值税改革仍然要深化，在简并税率档次、解决进项税款留抵问题、缩小增值税优惠范围、对生活必需品实行低税或者免税等方面进行改革。同时，对个人所得税和房地产税等直接税同步实施改革，按照低税率、宽税基的原则来推动直接税改革，为增值税等流转税改革腾出空间。
释放稳增长、稳预期的积极信号
中国经济时报：日前召开的国务院常务会议要求落实新修订的个税法配套措施、确保创投基金税负总体不增。这释放了怎样的信号？
赵福昌：日前召开的国务院常务会议要求落实修订个人所得税法配套措施，确保创投基金税负总体不增加以及前面提及的社会保险费征缴改革不增加企业负担等要求，释放了国务院在当前稳中有变的格局下稳增长、稳预期的明显信号。
今年4月份以来，基于内部经济转型和外部贸易摩擦的不确定性，稳增长代替防风险成为调控首要目标，政策措施不断出台，要求积极财政政策更加积极，日前国务院常务会议又提出负担不增加，稳增长的信号积极明确。同时我们也注意到，在中美贸易摩擦不确定性的背景下，减税降负措施遭遇征管效率提升、税制等因素影响，出现实际税负感觉不减反增的情况，影响了市场预期，甚至引发对减税降负政策的怀疑，预期偏悲观，国务院常务会议的明确要求，进一步显示了稳定市场预期的信号。
蒋震：此次个人所得税改革在建立综合与分类相结合的个人所得税制方面，实现了历史性突破，在全国人大常委会审议通过新修改的个人所得税法之后，各部门全面落实新个人所得税法，将有实质性进展，切实释放改革红利。未来，各部门将在征管方式、专项附加扣除、信息共享等领域制定出台大量的规范性文件，明确操作细则，切实将改革落到实处。此外，近期，针对出现的创业投资企业税收问题争论，国务院常务会议明确了进一步支持创业投资基金发展的税收政策方向，显著稳定了市场预期，确保企业税收负担能够维持在一个较为平稳的水平，有助于市场活力的发挥，引导改善创业投资领域的资源配置效率。从创业投资本身的功能定位和发展方向来看，我国正在进入创新驱动的新阶段，创业投资在推动经济结构优化和产业升级方面有着不可比拟的重要作用，此次针对创投基金的税收政策，将为创新驱动的实现发挥加速器作用。
未来减税降负的重点是优化税制结构
中国经济时报：未来减税降负的空间有多大？哪些减税政策值得期待？
冯俏彬：主要有两个方面：一是增值税率有可下调的空间。现行普通增值税率为16%，考虑到“营改增”后增值税征收的链条大大延长，纳税主体增加、税基扩大等因素，我们建议将16%的税率进一步下调到13%左右。二是社保费率应当大幅度下调。现行社保的综合费率为39.25%，但征收基数一般是当年社会平均工资的60%（各地情况不同，最低可到40%，最高可到以实发工资计征）。社保转由税务部门征收以后，其征收基数已经具备全面据实征收的技术可能性，而这几乎是可以预见的下一步。在此情况下，社保的总和费率就应当大幅度下降。多名研究者的测算表明，25%的费率就足够了。
赵福昌：今年积极财政政策的积极力度不减，更加积极空间除增支和减税外，应格外注意存量资金结构优化提升质效，并抓好落实。年初预算赤字为2.6%，虽低于前两年的3%，但考虑到预算稳定调节基金调入和专项债券增量加码，积极财政政策的积极力度不减，现在看不出调整赤字率的必要性；减税降负在供给侧结构性改革的基础上，今年增值税税率降低、加计扣除提高、留抵退税、个税修法的减税效果等，包括社会保险费税务征缴不增加企业负担的要求，政策多、力度已很大。进一步的空间，除简并增值税税率外，应着力在存量财政资金结构优化上提升质效的空间，包括盘活存量、专项退出机制等；另外，要强化减收与减支并行，促使减税达到真正的效果。
蒋震：我认为，未来减税降负的重点主要是优化税制结构，降低增值税等间接税比重，提高个人所得税、房地产等直接税比重。因此，我们对增值税减税改革较为期待。事实上，在“营改增”后，增值税改革须继续深化、持续推动。
为了增强税制中性，未来可以期待的是：一是简并税率改革。从全球很多征收增值税的国家来看，往往采用两档甚至单一税率的方式，我们可以借鉴这些有益做法。二是适当扩大增值税留抵退税的适用范围。增值税留抵退税的存在，企业占压了资金，提高了企业负担。将增值税留抵退税暂时退给企业，有利于减轻企业负担，显著缓解财政政策的“顺周期”问题。事实上，2018年6月，财政部、国家税务总局发布了《关于2018年退还部分行业增值税留抵税额有关税收政策的通知》，开启了这项改革，在部分行业进行实施。我们可以期待这项改革扩大范围。三是对生活必需品降低适用低税率甚至无税。为了更好地缓解增值税带来的累退性，更好地提升税制在收入分配方面的作用，可以借鉴国外有益做法，对一些事关广大人民群众生存的生活必需品采取低税率或者无税的办法。
抓好落实格外重要
中国经济时报：减税降负关键是落实到位。未来应该从哪些方面发力来确保企业和个人不增负？
冯俏彬：第一，建立全国人大对社会总负担水平进行控制的相关机制。可在现有全国人大财政经济委员会的职责中，增加对社会负担总水平进行宏观控制的内容。具体方法如下：一是将“税收法定”原则扩大到“收入法定”，所有的政府收入，不分税与非税，都要经由全国人民代表大会立法通过。二是采用类似于债务限额、余额的做法，结合国民经济和社会发展的需要，结合我国政府职能范围的需要，以五年为期，设定社会负担总水平的“天花板”线，全国人大财经委每五年对此进行回顾、调整与改革。三是引入“增减同步”机制，即为了保持总负担水平不变，应要求政府在出台或新增一个收入项目时，同时减少另一个收入项目，做到增减在两个方向上的同时、同步、同量，以保持社会总负担水平的基本稳定。四是如果出现突发情况，如战争、重大自然灾害以及巨额短期需要，可不受此限制，由全国人大按程序进行立法增加政府收入应急。
第二，结合新一轮党和国家机构改革，对政府收入体系进行全面清理。主要操作要点是，按税、费、价、租“各归其位，各归其管”的原则，分别整理、制定相应的管理制度，形成税、费、租、价并行但相互间既区别又有联系的运行模式，消除各类政府收入“你中有我，我中有你”的一锅粥乱象。其中，对于一些长期以来难于触碰的不合理收费，如人防费、残保金等，该取消要取消，该合并要合并。同时也要注意防止一些本应归并的收入形式，财政部门将其纳入到一般公共预算管理之后，反而掩藏在了非税收入之中，“神龙见首不见尾”,名亡而实存。
第三，切实破除部门“收、支、用、管”一体化的机制，将现代财政管理的基本原则，切实覆盖到所有政府收入形式之上，所有收入（包括税收与非税收入，未来也可考虑国有资本经营收益中的上交财政部门部分）由税务部门按相关法规统一收取，所有预算支出由财政部门统一安排，其他政府部门则负责用和管，对资金使用的合规性、绩效负责。这一原则适用于除价格之外的所有政府收入形式。
赵福昌：今年财政政策积极力度已很大，接下来抓好落实格外重要，如专项债加快发行和有效使用、个税专项扣除技术认定等，都需要具体化和完善，保障已有政策落实到位，未来要强化存量结构优化效果释放，共促积极财政政策更加积极，切实增强企业活力、促进经济稳定增长。